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1.
Wachablösung im Internet
Wenn es ein Thema gibt, das die Freunde und Funktionäre des Internet in den letzten Jahren in Atem gehalten hat, dann ist es die Frage des "richtigen" Regierens und Bewirtschaftens des Planeten Internet. Die amerikanische Regierung hat der ersten größeren Kontroverse, die über die Binnenöffentlichkeit des Netzes hinausreichte, schließlich ein Ende gesetzt und im November 1998 ICANN, die Internet Corporation for Assigned Names und Numbers, gegründet. ICANN ist ein gemeinnütziges amerikanisches Unternehmen mit Sitz in Kalifornien, das künftig alle bestandswichtigen Funktionen und Ressourcen des Internet koordinieren bzw. kontrollieren wird. Aufgrund dieser Machtfülle gilt ICANN als neue Internetregierung. Die Gründung von ICANN ist an der deutschen Öffentlichkeit ebenso unbemerkt vorübergegangen wie die seither unternommenen Schritte zur Errichtung eines arbeitsfähigen Regierungsapparats. Die hierzulande vorherrschende Anwenderperspektive scheint noch immer den Blick auf den praktischen Betrieb und die Regulierungspolitik des Netzes zu verstellen. Das könnte sich jedoch künftig ändern. Die Gründung von ICANN leitet nämlich einen grundlegenden Regimewechsel im Internet ein. Zum einen wird die bislang überwiegend in amerikanischer Hand liegende Verwaltung des Netzes internationalisiert. Zum anderen sollen die Verantwortung und Entscheidungskompetenz für das Internet auf ein breiteres, das Netz in all seiner Vielfalt repräsentierendes Spektrum von Akteuren verteilt werden. Dazu gehören vor allem auch die individuellen Nutzer, die künftig immerhin knapp die Hälfte der Direktoren von ICANN wählen. Mit der Reform der Netzverwaltung werden neue Wege in der Organisation internationaler Infrastrukturen beschritten. Unabhängig davon, ob sich diese Wege in der bestehenden Form bewähren oder nicht, wird man davon ausgehen können, dass die Relevanz der aus diesem politischen Experiment gewonnen Erfahrungen über das Internet hinausreicht. Im Anschluss folgt ein kurzer
Abriss der zentralen Verwaltungsbereiche des Internet, ein ebenso knapper
Überblick über das bisherige Netzregime und die Gründe seines
Niedergangs, an den sich die Beschreibung des Gründungsprozesses und
der Organisationsstruktur von ICANN anschließt.
2. Zentrale Ressourcen des dezentralen Netzes: Die globalen Verwaltungsbereiche Das Internet, so heißt es, regiert sich weitgehend selbst (Lessig 1998; OECD 1998). Was aber soll man sich unter Self-Governance" im Falle einer globalen Infrastruktur wie dem Internet vorstellen? Wie konstituiert sich dieses selbst" angesichts einer schnell wachsenden Zahl von inzwischen über 200 Millionen Nutzern? Um eine naheliegende Vermutung gleich vorweg zu entkräften: Self-Governance ist nicht als staatsfreie Selbstbestimmung zu verstehen. Regierungen allen voran die amerikanische haben in der Entwicklung des Internet eine aktive und wichtige Rolle gespielt (vgl. Cukier 1999; Rutkowski 1997; Hafner u. Lyon 1996). Allerdings setzt die Netzarchitektur politischem Einfluss deutliche Grenzen. Technisch betrachtet ist das Internet ein virtuelles, aus lauter autonomen Netzen zusammengesetztes Konstrukt. Zusammengehalten wird es lediglich durch einen verbindlichen Satz technischer Konventionen, die urheberrechtlich nicht geschützt sind. Die offene, frei verfügbare Netztechnik und die dezentrale Netzarchitektur schließen hierarchische Regierungsformen faktisch aus: It runs like a decentralized organization, but without a single person or organization filling the manager's role. The system that allows 99 percent of day-to-day operations to be coordinated without a central authority is embedded in the technical design of the Internet." (Gillet u. Kapor 1997, S. 3) Self-Governance bedeutet in
diesem Sinne, daß die Entscheidungsmacht über den Netzbetrieb
und die Nutzungsweisen auf eine Vielzahl von Akteuren verteilt ist, von
denen niemand genügend Autorität besitzt, um das Internet ohne
die Einwilligung sehr, sehr vieler Dritter kontrollieren oder gar steuern
zu können. Unbeschadet der weitreichenden Autonomie, die die dezentrale
Architektur den einzelnen Netzbetreibern einräumt, kommt jedoch auch
das Internet nicht ohne ein gewisses Maß an zentraler Koordination
und Verwaltung aus.(1) Internetweiter Regelungen
bedarf es vor allem im Hinblick auf solche Funktionen und Ressourcen, die
die Grundlage für die Interkonnektivität der Netze und mithin
den öffentlichen Kommunikationsraum bilden. Die Kontrolle über
diese Funktionen und Ressourcen steht im Mittelpunkt der institutionellen
Neuordnung von Internet Governance. Gegenwärtig handelt es sich dabei
um vier Bereiche(2)
1. Bewirtschaftung der Namensräume: Das Domainnamensystem (DNS) gilt heute als eine Art offizielles Anschriftenverzeichnis des Internet. Zwei Kategorien von Namensräumen oder Top Level Domains (TLDs) lassen sich unterscheiden: die landesspezifischen Namensräume (ccTLDs wie etwa ".de" für Deutschland) und die generischen Top Level Domains (gTLDs), die anstelle der Nationalität den Typus einer Organisation bezeichnen (z. B.".com" für Unternehmen). Während die nationalen Namensräume dezentral von den jeweiligen Ländern verwaltet werden, oblag die Registrierung generischer Domainnamen in den vergangenen sechs Jahren einem amerikanischen Unternehmen namens NSI (Network Solutions Inc.). Etwa Mitte der 90er Jahre wurde
deutlich, dass weder die verfügbare Kapazität noch die Organisationsstruktur
des Domainnamensystems der wachsenden wirtschaftlichen Bedeutung von Domainnamen
gerecht werden und daher dringend einer Reform bedürfen. Die Auseinandersetzungen
um diese Reform entwickelten sich zum Auslöser für die Reorganisation
der Internetverwaltung. ICANN erhält die Aufsicht über die generischen
Namensräume, die nun von konkurrierenden Registraturen bewirtschaftet
werden. Die Verantwortung für die landeseigenen TLDs bleibt bei den
jeweiligen nationalen Registraturen. Ungeklärt ist allerdings das
künftige Verhältnis zwischen der Verwaltung globaler und nationaler
Namensräume.
2. Bewirtschaftung des Adressraums:
Die eigentlichen Internetadressen bestehen nicht aus Buchstaben sondern
aus Bits. Da sich die numerischen Adressen hinter den Domainnamen verbergen,
bleiben sie für die Nutzer in der Regel unsichtbar. Die Kapazität
des Adressreservoirs wird durch den wichtigsten Internet Standard, das
Internet Protokoll "IPv4" bestimmt. Da auch der Vorrat an freien Internetadressen
zur Neige geht, ist ihre Vergabe derzeit stark reglementiert. Die Hoheit
über den Adressraum besitzt bislang die Internet Assigned Numbers
Authority, kurz: IANA. Nach Bedarf gibt sie Adressblöcke an drei regionale
"Registries"(3) aus, die diese wiederum
portionsweise an die Provider ihrer Region weiterreichen (Conrad 1996).
ICANN wird die Kontrolle über den Adressraum übernehmen.
3. Aufsicht über die
Rootserver: Rootserver sind als eine Art technische "Zentralgewalt"
der Namensräume zu verstehen (Recke 1997, S. 9). Sie bestehen aus
einer Datenbank, die ein Verzeichnis aller Top Level Domains und deren
jeweilige "autoritative" Nameserver enthalten. Diese sorgen für die
Auflösung bzw. Übersetzung von Domainnamen in Internetadressen.
In der Architektur des Internet nehmen die derzeit 13 auf drei Kontinente
verteilten Rootserver eine Sonderstellung ein. In keiner technischen Funktion
des Netzes bündelt sich so viel bestandskritische Macht wie im Betrieb
der Rootserver. Der Rootserver "A", von dem alle anderen Datenbanken ihre
Informationen beziehen, wird derzeit noch von NSI betrieben, soll jedoch
mittelfristig an ICANN übergehen.
4. Vergabe der Protokollparameter:
Protokollparameter sind Nummernserien zur Kennzeichnung von Internet Standards
und netztechnischen Objekten wie etwa "Ports", die Datenverbindungen identifizieren.
Bislang werden diese Nummernserien von IANA verwaltet, deren Leiter zugleich
als Editor bzw. Herausgeber von Internet Standards fungierte. Künftig
übernimmt ICANN diese Aufgabe, so dass eine institutionelle Arbeitsteilung
zwischen der Praxis der Standardentwicklung und deren offizieller Kennzeichnung
entsteht. In der Konsequenz wird das wichtigste Standardisierungsgremium
des Internet, die Internet Engineering Task Force (IETF), ihre bisherige
Unabhängigkeit in der technischen Normsetzung verlieren und sich stärker
als bislang mit anderen internationalen Standardisierungsgremien abstimmen
müssen.
3.1 Das technische Regime: Entscheidungshoheit der Ingenieure Die bislang bestehende Verwaltungsstruktur des Internet beruht weniger auf einer bewusst geschaffenen institutionellen Ordnung als auf einer allmählich gewachsenen Arbeitsteilung zwischen IANA und IETF, deren Gründer das Netz einst im zarten Studentenalter entwickelt hatten. Eine zentrale Rolle in der Administrierung des Internets spielte IANA. Bis 1993 vereinte sie die Autorität über alle wichtigen Ressourcen des Internet, darunter die Namens- und Adressräume, den zentralen Rootserver sowie die Publikation der Internet Standards. Sowohl IANA als auch IETF sind bis heute informelle Organisationen ohne rechtlichen Status. Allerdings beugte sich die Technikergemeine Anfang der 90er Jahre dem wachsenden gesellschaftlichen und ökonomischen Druck und gründete 1992 die Internet Society (ISOC), die seither als rechtsfähige Dachorganisation fungiert. IANA entstand ursprünglich aus der Notwendigkeit, die technischen Spezifikationen der Netzarchitektur zu ordnen und mit einer individuellen Kennzeichnung zu versehen. Daraus ging die bis heute bestehende Protokollserie "Request for Comment" (RFC) hervor. Seit 1969 wurden die RFCs von der gleichen Person editiert: dem 1998 verstorbenen Jon Postel. Alle weiteren administrativen Aufgaben, die im Zuge der Netzentwicklung hinzukamen, wurden einfachheitshalber IANA bzw. Jon Postel übertragen. Seit dieser am Information Sciences Institute der University of Southern California arbeitete, war auch IANA dort angesiedelt. Bis heute wird sie aus öffentlichen Mitteln der National Science Foundation finanziert. Die Geschichte der IETF reicht bis in die 60er Jahre zurück, als eine Gruppe von Studenten begann, mit dem Prinzip der Paketvermittlungstechnik zu experimentieren. In den 90er Jahren avancierte die Technikergemeinde zur wichtigsten Standardisierungsplattform für die expandierende Internetindustrie, insbesondere die Hersteller von Netztechnik. Seither behauptet sich die IETF als eine Art Zwitterwesen zwischen der technisch rebellischen, akademischen Community von einst und einem etablierten Standardisierungsorgan von erheblichem ökonomischen Gewicht (vgl. Hofmann 1999). Das Zusammenspiel und die Machtverteilung zwischen IANA und IETF, mithin die Verwaltung aller wichtigen Ressourcen des Internet, waren nicht durch formale Regeln bestimmt, sondern durch fachliche Reputation und Vertrauen in die persönliche Integrität der Beteiligten, die sich untereinander zum Teil seit Collegezeiten kennen: "Such an environment allowed its participants to handle many things informally with strategies like placing important responsibilities in trusted hands, like those of Jon Postel who almost singlehandedly serves as the Internet Assigned Numbers Authority (Mitchell, Bradner u. Claffy 1997, S. 258; vgl. auch Salus 1995; Hofmann 1998). Bis Mitte der 90er Jahre waren
es somit ganz überwiegend Ingenieure, die die Entwicklung des Internet
bestimmten. Die Legitimation dieses technischen Regimes wurzelte zum einen
in der Geschichte des Netzes, zum anderen in einem quasi zeitlos gültigen,
kollektiv getragenen Ziel: der Entwicklung einer technisch robusten, weder
durch wirtschaftliche noch politische Einzelinteressen korrumpierten Netzarchitektur
(vgl. Helmers, Hoffmann u. Hofmann 1998). Je stärker der Wandel des
Netzes jedoch durch reine Anwender geprägt wurde, desto partikularer
wurde der Status all der Prinzipien und Zielsetzungen, die bis zu Beginn
der 90er Jahre das gesamte Internet zu repräsentieren schienen. Die
Philosophie und freihändige Entscheidungspraxis des technischen Regimes
gerieten mehr und mehr unter Druck durch politische und wirtschaftliche
Kräfte, die sich durch die Handlungsmaxime der Ingenieure nicht vertreten
fühlten und daher Mitspracherechte in der Netzverwaltung beanspruchten.
Die beabsichtigte Reform des Domainnamensystems ließ die entstehende
Divergenz zwischen der regierenden Technikergemeinde und den wirtschaftlichen
Anwenderinteressen erstmals offensichtlich werden.
3.2 Autoritätsverlust: Der Funktionswandel des Domainnamensystems 1994 wurden erste Konflikte über das Recht an Domainnamen bekannt (Maher 1996). Inhaber geschützter Namen machten Ansprüche auf Domainnamen geltend, die bereits von Dritten registriert worden waren. Allgemeine Aufmerksamkeit zogen die Rechtsstreitigkeiten auf sich, weil sie eine Eigenschaft von Domainnamen sichtbar machten, die ihnen ursprünglich gar nicht zugedacht war. Im technischen Sinne sind Domainnamen keine Adressen, sondern Gedächtnisstützen, d. h. leichter einprägsame Substitute jener Zahlenkolonnen, die die Identität eines Netzknotens bestimmen. Das 1984 eingeführte Domainnamensystem zielte darauf, eine verbindliche Konvention für die Namensgebung im Internet zu schaffen (RFC 921; RFC 1591; vgl. auch Recke 1997). Bestimmend war hierbei die Auffassung, dass Domainnamen beliebig wählbare Zeichenketten darstellen, deren Geltung sich allein auf den Cyberspace beschränkt. An dieser Zwecksetzung des Namensraums haben seine Erfinder, gewissermaßen dem Zeitgeist trotzend, bis heute festgehalten: "Domain names provide a convenient addressing mechanism for people and machines to identify resources without having to remember long strings of numbers. Registration of the mapping between domain name and IP address confers no ownership or legal rights to the name beyond establishing this relationship for Internet addressing purposes." (Mitchell, Bradner u. Claffy 1997, S. 262; vgl. auch Horvath 1999) Während sich die IETF auf den Standpunkt stellte, dass Domainnamen nach wie vor das sind, wozu sie einst entwickelt worden waren, hatten die Nutzer und Namensinhaber ihnen unterdessen eine zusätzliche Funktion zuerkannt. In Ermangelung eines offiziellen Verzeichnisses, das Auskunft über die im Netz präsenten Personen und Organisationen gibt, entwickelte sich ersatzweise das Domainnamensystem zu einem Adressbuch. Hinter dem Rücken seiner Erfinder entstand so aus der bloßen Gedächtnisstütze ein Verzeichnis eingetragener Warenzeichen und Markennamen, die es in den Augen der internationalen Markenschutzorganisationen vor drohendem Missbrauch zu schützen galt. Neben der IETF, die das DNS entwickelt und als eine öffentliche Ressource definiert hatte, begannen nun auch andere internationale Organisationen wie die OECD oder die WIPO (World Intellectual Property Organization) systematisch darüber nachzudenken, wie die Namensräume des Internet den Erfordernissen einer kommerziellen Nutzung angepasst werden können (WIPO 1999; OECD 1997, Rutkowski 1996). Zeitgleich mit den ersten juristischen Auseinandersetzungen über Domainnamen machten sich in den populären Top Level Domains auch erste Kapazitätsengpässe bemerkbar. Die IETF begann daher Vorschläge für eine Erweiterung des Domainnamensystems zu entwickeln. Ein erster Entwurf sah die Einrichtung von bis zu 150 neuen Top Level Domains vor (Postel 1996; Heath o.J.). Dahinter stand die erklärte Absicht, das Domainnamensystem von seiner "funktionellen Überfrachtung" zu befreien und auf seinen ursprünglichen Zweck als Gedächtnishilfe zurückzuführen. Eine solch radikale Erweiterung der generischen Namensräume hätte ihrer neuen Bedeutung als Adressverzeichnis schon aus Gründen der Unübersichtlichkeit tatsächlich ein abruptes Ende bereitet. Wie revolutionär der ursprüngliche Vorschlag der IANA war, wird man an dem Umstand ermessen können, dass bis heute kein einziger neuer Namensraum entstanden ist und selbst das bescheidenere Konzept von sieben zusätzlichen TLDs Einspruch hervorgerufen hat. Eingriffe in die Infrastruktur des Netzes, die sich in den 80er Jahren noch recht problemlos realisieren ließen, stießen 10 Jahre später auf entschiedenen politischen und wirtschaftlichen Widerstand (vgl. dazu OECD 1997). Der Konflikt um das Domainnamensystem zeigte, dass das technische Regime die Entscheidungshoheit über sein (Netz-)Werk verloren hatte. Die Technikergemeinde trug den veränderten Rahmenbedingungen Rechnung, indem sie sich zur Zusammenarbeit mit etablierten internationalen Organisationen entschloss. 1996 entstand das International Ad Hoc Committee (IAHC), ein - entgegen aller sonstigen Gepflogenheiten der IETF - hinter geschlossenen Türen tagendes Gremium, das zum Ziel hatte, zusammen mit der ITU (International Telecommunication Union), der INTIA (International Tradmark Association) und der WIPO zu einer einvernehmlichen Lösung über die Namensräume des Internet zu gelangen. Aus dem IAHC ging 1997 das "Generic Top Level Domain Memorandum of Understanding" (gTLD-MoU) hervor, eine geradezu "historische" Übereinkunft über die Reform des Domainnamensystems, die sich erstmals auf einen breiteren Konsens zwischen verschiedenen technischen, wirtschaftlichen und politischen Lagern berufen konnte (Internet Community 1997). Das Memorandum sah eine maßvolle Ausweitung der Namensräume vor, die von konkurrierenden Registraturen bewirtschaftet und von einem "Political Advisory Committee" beaufsichtigt werden sollten (vgl. IAHC 1997). Während die Protagonisten
des Memorandums recht erfolgreich um internationale Unterstützung
warben, intervenierte die amerikanische Regierung in die Diskussion und
zog den Reformprozess an sich.
4.1 Die Gründung von ICANN: Zwischen Dekret und Selbstbestimmung Im Sommer 1997 hatte das amerikanische Wirtschaftsministerium einen Fragenkatalog zum Domainnamensystem veröffentlicht und die interessierte Öffentlichkeit um Stellungnahmen gebeten (DOC 1997). Der als "Request for Comments" betitelte Text knüpfte erkennbar an die Kommunikationsrituale der Internetgemeinde an. Wie auch in der IETF üblich, veröffentlichte das Wirtschaftsministerium alle eingehenden Beiträge auf ihrer Website und sorgte auf diese Weise für ein Maß an Transparenz in der Diskussion, das in Deutschland seines gleichen sucht. Anfang 1998 folgte dann ein erster Vorschlag zur "Verbesserung der Namens- und Adressverwaltung" des Internet. Darin verkündete die amerikanische Regierung die Absicht, sich mittelfristig aus der Verwaltung des Internet zurückzuziehen und das Domainnamensystem zu privatisieren. Die Kontrolle über die Namen und Nummern des Netzes solle einer neu zu gründenden Organisation überantwortet werden (DOC 1998a). Das "green paper" löste eine Welle der Kritik aus. Rund 650 kritische Stellungnahmen, darunter auch von internationalen Regierungsorganisationen, gingen ein (vgl. CORE 1998; Sietmann 1999a). Beanstandet wurde zum einen, dass der Regierungsvorschlag das bereits vorliegende Reformkonzept und die dahinter stehende Eigeninitiative der Netzwelt weder namentlich erwähnte noch inhaltlich berücksichtigte. Auf Protest stieß zum anderen auch die aus Sicht vieler Beobachter unzureichende internationale Beteiligung an der Netzverwaltung. Das im Sommer 1998 veröffentlichte White Paper (vgl. DOC 1998b) rekapitulierte daraufhin noch einmal alle Etappen, Komitees und Modelle des gesamten Reformprozesses, setzte sich auch vergleichsweise ausführlich mit den Argumenten gegen den Vorschlag des Wirtschaftsministeriums auseinander, um diesen dann doch, zumindest in seinen Grundlinien, noch einmal zu bekräftigen. Die amerikanische Regierung hatte entschieden, nicht nur die Organisation der Namensräume, sondern die gesamte Verwaltung des Internet institutionell neu zu ordnen. Im Kern ging es darum, IANA, und die damit verbundene Kontrolle der Technikergemeinde über die Ressourcen des Netzes, durch eine professionelle und rechtsfähige, der internationalen Bedeutung des Internet angemessene Organisation zu ersetzen. Für die Entwicklung der neuen Verwaltungsstruktur gab das "White Paper" vier sozusagen grundgesetzartige Prinzipien vor:
4.2 Die Organisationsstruktur von ICANN(4): Experimente in globaler Repräsentation und transnationaler Willensbildung Noch bevor die neue Netzregierung vollständig konstituiert und arbeitsfähig ist, hat ihre Organisationsstruktur schon erstaunlich komplexe Formen angenommen (Ermert 1999). Die Exekutive der neuen Netzregierung besteht aus einem 19köpfigen Direktorium. Dessen Mitglieder werden von vier Unterorganisationen gewählt. Drei dieser Organe (die "Supporting Organizations") repräsentieren die "Funktionen" des Netzes, die sie auch jeweils fachlich betreuen: Namen (Domain Name Supporting Organization: DNSO), Nummern (Address Supporting Organization: ASO) und Standards (Protocol Supporting Organization: PSO). Jedes dieser Organe besteht wiederum aus verschiedenen Untereinheiten. Die bei weitem stärkste Binnendifferenzierung hat sich in der Namensorganisation entwickelt. Die DNSO besteht derzeit aus sieben Versammlungen (constituencies) und fast ebenso vielen Arbeitsgruppen.(5) Die vierte Unterorganisation ist die ungewöhnlichste und in ihren Umrissen noch am wenigsten erkennbare. Die "At-large Membership" ist als Sammelbecken und Repräsentationsorgan der individuellen Nutzer gedacht. Zusammen werden sie immerhin 9 der 19 Direktoren von ICANN wählen. Damit erhalten die Nutzer erstmals direkten Einfluss auf die Entwicklung einer internationalen Infrastruktur. Ob es sich bei ihrem Wahlrecht langfristig um eine eher symbolische Geste oder um einen politisch substantiellen Akt der Selbstbestimmung handelt, wird auch davon abhängen, ob es der amorphen und von allen Unterorganisationen fragmentiertesten Gruppe gelingt, sich so weit zu organisieren, dass eine quasi weltweite kollektive Willensbildung möglich wird. Nicht nur die Konstituierung der "At-large Membership" als solche stellt ein Experiment in der Regulierung internationaler Kommunikationsnetze dar, auch mit der Veranstaltung elektronischer Wahlen wird politisches Neuland betreten. Entsprechend provisorisch und tastend ist der Charakter der Regeln für die Formierung der Nutzer innerhalb ICANNs: Voraussetzung für die Ausübung des Wahlrechts ist die Mitgliedschaft. Nur Individuen können Mitglied der At-large Membership werden. 5000 Nutzer müssen es weltweit mindestens werden, damit die At-large Membership die Wahlberechtigung erlangt. Um dem absehbaren Ungleichgewicht zwischen den Kontinenten und Nationen entgegenzuwirken, ist eine Unterteilung der Nutzerorganisation in fünf Weltregionen vorgesehen. Ein Teil der kandidierenden Direktoren soll die einzelnen Regionen repräsentieren (ICANN 1999a; MAC 1999). Unklar ist noch, wie die Werbung von Mitgliedern genau von statten gehen wird. In Europa jedenfalls hat noch kaum jemand von ICANN und der bevorstehenden Wahl durch die Nutzer Kenntnis genommen. Im Dezember 1999 hat ICANN mit der Einrichtung einer "membership implementation task force" begonnen. Diese soll klären, wie die At-large Membership weltweit bekannt gemacht und das Wahlprozedere gestaltet werden soll (vgl. ICANN 1999b; Ahlert 1999). Beabsichtigt ist, mit der Wahl der neun Direktoren im Sommer 2000 zu beginnen. Neben den wahlberechtigten
Organen gibt es noch eine Reihe von Komitees ohne Stimmrecht. Deren wichtigstes
ist das Governmental Advisory Committee (GAC), das angeblich auf Drängen
der Europäischen Union gegen den Widerstand der amerikanischen Regierung
eingerichtet wurde.(6) In dem Regierungskomitee
sind neben internationalen Regierungs- und Handelsorganisationen die Inhaber
der nationalen Namensräume (ccTLDs) vertreten. Da es sich bei diesen
Inhabern zwar überwiegend, aber eben nicht ausschließlich um
Nationalstaaten handelt (Hongkong etwa besitzt einen eigenen Namensraum),
erforderte die Formulierung der Mitgliedschaftsregeln einige komplizierte
Auslegungsmanöver, an deren Ende eine neue geopolitische Kategorie
entstanden war: "economic regions" (vgl. dazu Sietmann 1999b). Die Mehrzahl
der Mitglieder des GAC sind Regierungsbeamte, die nationale Interessen
gegenüber ICANN geltend machen sollen. Worin diese im Einzelnen bestehen,
ist nicht genau bekannt, weil das GAC nicht öffentlich tagt und eine
vergleichsweise sparsame Informationspolitik betreibt. Offen scheint, wie
sich die Beziehung zwischen dem (beratenden) Regierungskomitee und den
wahlberechtigten Unterorganisationen - und in einem weiteren Sinne der
Einfluss nationalstaatlicher Politik auf die Selbstverwaltung des Cyberspace
gestalten wird.
5. Fazit: Internet Governance jenseits inter-nationaler Tradition Die Gründung von ICANN ist nicht nur von der technischen Gemeinde des Internet mit sehr viel Skepsis begleitet worden. Ein wiederkehrender Vorwurf lautete, dass die amerikanische Regierung nationale bzw. kommerzielle Interessen privilegiert, Reformbestrebungen der Basis und dieser nahestehende gemeinwohlorientierte Ziele dagegen ignoriert habe. Befürchtet wird von Kritikern, dass das internationale Markenrecht, von dem hauptsächlich Unternehmen profitieren, künftig die Verwaltung der Namensräume dominieren könnte und der einstmals öffentliche Charakter der Domainnamen endgültig das Nachsehen hat (vgl. bspw. Mueller 1998). Es ist unbestreitbar, dass die Entstehung von ICANN politischen und wirtschaftlichen Interessen Einfluss verschafft, die bislang von der Verwaltung des Internet weitgehend ausgeschlossen waren. Das technische Regime des Netzes erwies sich zwar offen für die Entwicklung neuer Dienste und Anwendungen durch andere Technikergemeinden, nicht jedoch für Anliegen abseits der netzarchitektonischen Paradigmen. Die Kontroverse um die Reform des Domainnamensystems ließ freilich unübersehbar werden, dass die Handlungsmaximen des technischen Regimes unter den Nutzern und Betreibern des Netzes nicht länger mehrheitsfähig waren. Insofern kann gegen die Entscheidung für eine größere institutionelle Reform, die die Verantwortung für das Internet auf einen breiteren Kreis gesellschaftlicher Kräfte verteilt, schon aus demokratischen Gründen kaum prinzipiell argumentieren werden. Betrachtet man unter diesem
Gesichtspunkt die Konstellation der Akteure, die die künftige Entwicklung
des Internet teils koordinieren, teils regieren werden, fällt ins
Auge, dass der formale Einfluss nationaler Regierungen gering, weil auf
Beratungsfunktionen beschränkt, jener der Nutzer im Vergleich dazu
bemerkenswert groß bemessen ist. Ob und in welcher Weise sich dieses
Kräfteverhältnis auf die Politik ICANNs auswirken wird, ist derzeit
kaum absehbar. Festzuhalten ist jedoch, dass ICANN mit neuen Formen weltweiter
Repräsentation und Willensbildung experimentiert, die sich bewusst
von der inter-nationalen, "westfälischen" Ordnung emanzipieren. Nach
den gegenwärtigen Vorstellungen bilden nationalstaatlich organisierte
Interessen eine, aber sicherlich nicht die bestimmende Kraft in der Regierung
des Netzes. Wie sich dieses politische Experiment und mit ihm die Zukunft
des Internet entwickelt, wird sich meiner Meinung nach an den Schnitt-
bzw. Reibungsflächen zwischen territorialstaatlich verfasster und
virtuell-transnational orientierter Politik entscheiden. Der Regierungswechsel
im Cyberspace verspricht also spannend zu werden. Stay tuned!
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the WIPO Internet Domain Name Process. Genf 1999 [http://wipo2.wipo.int].
1. Der Begriff der Verwaltung ist in diesem Zusammenhang etwas irreführend, weil er suggeriert, dass es sich um reine "Vollzugsfunktionen" handelt, denen politische Entscheidungen vorausgegangen sind. Eine derartige Arbeitsteilung existiert jedoch im Internet allenfalls partiell, weshalb mit Verwaltungsaufgaben in der Regel auch inhaltliche Verantwortung und Entscheidungsmacht verbunden sind. Die offizielle Sprachregelung der US-Regierung präferiert den Begriff der Koordinierung, der jedoch mit dem gleichen semantischen Problem behaftet ist (vgl. Post 1999). 2. Man kann mit Recht einwenden, dass Internet Governance mehr Bereiche umfasst als die, für die ICANN künftig zuständig ist. Elementarer Bestandteil der Selbstverwaltung des Netzes sind etwa die Arrangements unter den Providern, durch die der Datenfluß zwischen den Netzen gesteuert wird. Die hier vorgenommene Beschränkung auf das Aufgabenspektrum von ICANN hat lediglich pragmatische Gründe. 3. RIPE (Réseaux IP Européens) für Europa, den Mittleren Osten, Teile Afrikas und Asiens, APNIC (Asia Pacific Network Information Centre) für Teile des asiatischen und pazifischen Raums und ARIN (American Registry for Internet Numbers) für Nord- und Südamerika, die Karibik und Teile Afrikas. 4. vgl. zur Organisationsstruktur die graphische Darstellung auf der CD. 5. Eigene "constituencies" bzw. Interessenvertretungen bilden unter anderem kommerzielle Domainnameninhaber, nicht-kommerzielle Domainnameninhaber, die generischen und die landesspezifischen Namensregistraturen. 6. Dass
die EU nicht eben begeistert über die Kräfteverteilung innerhalb
von ICANN ist, unterstrich der EU-Repräsentant noch einmal kurz nach
ihrer Gründung: "...a membership organisation with thousands or even
hundreds of thousands of members, would not claim to represent ipso
facto all the millions of actual and potential Internet users. That,
in the last resort will be a preoccupation of elected Governments. Their
trust and confidence in the new system is consequently an integral part
of the legitimacy and authority of the new Corporation." (Wilkinson 1998;
vgl. auch Twomey 1999)
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